Какие земли подпадают под разграничение, но не имеют собственника?

Какие земли подпадают под разграничение, но не имеют собственника?

Введите ваш e-mail:

Проблема определения публичного собственника земельного участка

В настоящее время большинство земель (земельных участков) на территории РФ все еще находятся в публичной собственности, то есть в собственности Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований, либо вовсе в неразграниченной государственной собственности. Определение публичного собственника земельного участка иногда представляет собой непростую задачу.

27.01.2012

Петрищев В.С., Эксперт, Компания «КонсультантПлюс», www.consultant.ru

Земельное законодательство подробно регламентирует порядок предоставления земельного участка, находящегося в публичной собственности, для целей строительства. Однако для того чтобы этот порядок мог быть реализован, инвестору (будущему застройщику) необходимо определить, кто является собственником земельного участка, на котором предполагается возвести объект недвижимости.

Определение публичного собственника земельного участка иногда представляет собой непростую задачу. Особенно это касается случаев, когда речь идет о земельном участке, находящемся в неразграниченной государственной собственности. Такие участки являются государственными, но их собственник – конкретное публично-правовое образование – не определен. По общему правилу ими распоряжаются органы местного самоуправления на уровне муниципального района или городского округа.

Статья 3.1 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (далее – Закон о введении ЗК РФ) устанавливает критерии разграничения государственной собственности на землю. Ключевыми из них являются следующие: на земельном участке находится здание, строение или сооружение, принадлежащее соответствующему публично-правовому образованию, и (или) публично-правовое образование предоставило данный земельный участок территориальным органам этого образования, его унитарным предприятиям или некоммерческим организациям.

На практике остро возник вопрос, с какого момента право собственности на такой земельный участок считается разграниченным. Ответ на него дает Президиум ВАС РФ в Постановлении от 19.07.2011 N 2178/11 по делу N А55-39695/2009, в котором сформулирована следующая правовая позиция. Право собственности на земельный участок, который подпадает под критерии, указанные в ст. 3.1 Закона о введении ЗК РФ, считается разграниченным (то есть принадлежащим определенному публично-правовому образованию) с момента введения в действие данной статьи.

Эта правовая позиция создает некоторую неопределенность для инвестора, поскольку в том же Постановлении Президиум ВАС РФ подчеркнул, что факт государственной регистрации права собственности на такой земельный участок за другим публично-правовым образованием не отменяет действие ст. 3.1 Закона о введении ЗК РФ. Следовательно, вполне возможна ситуация, когда публично-правовое образование, указанное в ЕГРП в качестве собственника земельного участка, в действительности таковым не является. В подобном случае недостоверная по сути запись в ЕГРП может ввести инвестора в заблуждение.

Кроме того, не исключена ситуация, когда на основании ст. 3.1 Закона о введении ЗК РФ на земельный участок претендует не одно публично-правовое образование, а два и более.

Рассмотрев такую ситуацию, Президиум ВАС РФ изложил свои выводы в Постановлении от 15.12.2009 N 11276/09 по делу N А40-49619/07-12-289. Он указал, что если право собственности публично-правового образования на земельный участок осуществлено в порядке разграничения государственной собственности на землю, то другое публично-правовое образование, претендующее на этот же земельный участок на основании ст. 3.1 Закона о введении ЗК РФ, своих прав на данный участок не лишается.

С учетом правовой позиции, отраженной в Постановлении от 19.07.2011 N 2178/11 по делу N А55-39695/2009, можно заключить следующее. Если на земельный участок в порядке разграничения государственной собственности на землю претендуют два или более публично-правовых образования, то такой участок с момента начала действия ст. 3.1 Закона о введении ЗК РФ в силу этой статьи находится в долевой собственности данных публично-правовых образований.

Следовательно, в соответствии со ст. 246 ГК РФ распоряжение таким земельным участком возможно только с согласия всех его сособственников. Это обстоятельство существенно усложняет предоставление земельного участка в собственность частного лица.

В то же время нельзя не отметить, что в приведенных ситуациях запись в ЕГРП не является достаточным правовым ориентиром, поскольку может быть недостоверной. Кроме того, нельзя исключать ситуацию, когда собственник земельного участка не знает о том, что он собственник участка[1].

Таким образом, если для возведения объекта недвижимости застройщику необходимо приобрести право собственности или право аренды на земельный участок, находящийся в публичной собственности, то ему следует изучить всю историю существования этого участка для того, чтобы определить его собственника или лицо, управомоченное распоряжаться данным участком.

В подтверждение этого целесообразно привести Постановление ФАС Уральского округа от 26.01.2011 N Ф09-10895/10-С6. Рассматривая соответствующее дело, суд, чтобы определить собственника земельного участка, находившегося в неразграниченной государственной собственности, исследовал историю этого участка с 1962 года.

[1] Если придерживаться правовой позиции, изложенной в Постановлении от 19.07.2011 N 2178/11 по делу N А55-39695/2009.

ВС разъяснил тонкости разграничения государственной собственности на землю

17 декабря Верховный Суд РФ вынес Определение № 307-ЭС19-13722 по спору о регистрации права государственной собственности на земельный участок, переданный в бессрочное пользование учреждению МЧС России в 2010 г.

Управлению Росимущества не удалось зарегистрировать право собственности РФ на участок

В декабре 2010 г. администрация Кирилловского муниципального района Вологодской области предоставила ФГКУ «Северо-Западный региональный поисково-спасательный отряд МЧС России» земельный участок в селе Горицы для размещения спасательного поста. При этом право государственной собственности на указанный участок земли не было разграничено. Учреждение МЧС зарегистрировало право постоянного (бессрочного) пользования на полученный участок в установленном порядке, получив соответствующее свидетельство о государственной регистрации права.

Спустя семь с половиной лет Межрегиональное территориальное управление Росимущества в Мурманской области и Республике Карелия обратилось в Управление Росреестра по Вологодской области с заявлением о государственной регистрации права федеральной собственности на данный участок.

21 мая 2018 г. регистрирующий орган вынес решение о приостановлении госрегистрации права федеральной собственности на данный участок. Он отметил, что с заявлением о госрегистрации обратилось ненадлежащее лицо в связи с отсутствием у него полномочий на представление интересов в отношении расположенных на территории Вологодской области объектов недвижимости. Управление Росреестра также сочло, что заявитель не представил документы, необходимые для осуществления государственной регистрации права, так как в рассматриваемом случае у РФ отсутствовали основания возникновения права собственности на спорный участок. По мнению регистрирующего органа, предоставление земельного участка учреждению МЧС на праве постоянного (бессрочного) пользования после 1 июля 2006 г. не влечет разграничение права государственной собственности на него в пользу РФ по основаниям, предусмотренным ст. 3.1 Закона о введении в действие Земельного кодекса РФ.

Первые две инстанции удовлетворили заявление Росимущества

Впоследствии заявитель оспорил в арбитражном суде решение о приостановлении регистрации права собственности Российской Федерации на спорный участок, обосновав требования тем, что такое решение не соответствует закону и нарушает права и законные интересы государства.

Арбитражный суд удовлетворил заявление, впоследствии апелляция поддержала это решение. Обе инстанции сочли, что спорный земельный участок, государственная собственность на который не была разграничена, был предоставлен учреждению МЧС России на праве постоянного (бессрочного) пользования. Следовательно, в соответствии с критериями разграничения государственной собственности на землю, установленными п. 1 ст. 3.1 Закона о введении в действие ЗК РФ, он относится к федеральной собственности.

Суды указали, что из содержания норм земельного законодательства не следует, что применение критериев разграничения возможно только к отношениям, возникшим до 1 июля 2006 г. (с момента вступления в силу статьи 3.1 закона). Иное толкование, отметили они, означало бы невозможность дальнейшего разграничения государственной собственности на землю в отношении тех участков, которые на момент введения в действие вышеуказанной нормы не подпали под установленные ею критерии, что противоречит самому принципу разграничения госсобственности на землю.

Обе инстанции добавили, что Управление Росимущества уполномочено представлять интересы РФ при проведении государственной регистрации прав в отношении имущества учреждения МЧС России, зарегистрированного на территории Мурманской области, независимо от места нахождения соответствующего имущества, в том числе на территории Вологодской области. Поскольку заявитель представил все необходимые документы, у регистрирующего органа не имелось законных оснований для приостановления государственной регистрации права.

Кассация отменила решения нижестоящих судов, отказав в удовлетворении требований

В дальнейшем окружной суд отменил судебные акты нижестоящих инстанций и отказал в удовлетворении требований заявителя. При этом он согласился с правомерностью вывода о том, что Управление Росимущества, осуществляющее полномочия собственника в отношении федеральных учреждений, зарегистрированных на территории субъектов РФ, в которых данный территориальный орган осуществляет свою деятельность, наделено полномочиями на подачу заявлений о регистрации прав на находящееся в границах иных регионов имущество, принадлежащее и учреждению МЧС. Вместе с тем суд округа счел, что нижестоящие суды неправильно применили нормы материального права, регламентирующие порядок разграничения прав на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена.

Кассация заключила, что публичные земельные участки, которые на момент вступления в силу ст. 3.1 Закона о введении в действие ЗК РФ не были переданы соответствующим организациям или не были заняты объектами недвижимости, находящимися в собственности публично-правовых образований, относятся к земельным участкам, право государственной собственности на которые не разграничено. Следовательно, передача администрацией, не уполномоченной в силу п. 2 ст. 16 Земельного кодекса на издание актов о разграничении государственной собственности на землю, учреждению МЧС спорного земельного участка на праве постоянного (бессрочного) пользования не могла повлечь разграничение государственной собственности на данный участок и приобретение соответствующего права РФ.

Кассация добавила, что Управление Росимущества при обращении с заявлением о государственной регистрации права собственности РФ не доказало, что спорный земельный участок относится к федеральной собственности, поэтому регистрирующий орган обоснованно отказал в регистрации таких прав.

ВС РФ не согласился с выводами окружного суда

Со ссылкой на ряд нарушений норм материального права заявитель обратился с кассационной жалобой в Верховный Суд, который, изучив материалы дела № А13-8951/2018, отменил постановление окружного суда и оставил в силе судебные акты первой и второй инстанций.

ВС напомнил, что по смыслу ст. 17–19 ЗК РФ одним из оснований возникновения права собственности того или иного публично-правового образования является разграничение государственной собственности на землю. При этом закрепленные законодателем критерии для разграничения публичной земли прежде всего касаются участков земли, на которых расположены объекты недвижимости или которые по своему назначению необходимы органам власти того или иного уровня, а также поименованным в законе лицам в целях выполнения ими своих функций.

Верховный Суд пояснил, что в случае обоснованной необходимости орган власти, уполномоченный распоряжаться земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, предоставляет соответствующий участок госоргану, его территориальному органу, учреждению, казенному предприятию для использования в установленных целях. «Такое предоставление является основанием для разграничения права и последующей регистрации права собственности соответствующего публично-правового образования. При этом уполномоченный орган, осуществляя предоставление земельного участка на соответствующем праве, не может действовать произвольно, в своих (или иных) интересах без обоснования необходимости такого предоставления (например, в отсутствие подтверждения необходимости предоставления конкретного участка документами территориального планирования, программами развития той или иной области). Так, орган местного самоуправления, осуществляющий распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые на разграничена, расположенными в границах соответствующего муниципального образования, не вправе принять решение о закреплении на праве постоянного (бессрочного) пользования такого участка земли за иным органом местного самоуправления или муниципальным учреждением только с целью последующего разграничения права собственности на этот участок в пользу муниципального образования», – отмечено в определении.

В этой связи ВС согласился с выводом судов первой и второй инстанций о том, что предоставление администрацией в 2010 г. земельного участка учреждению МЧС России, которое находится в компетенции органа госвласти, повлекло разграничение государственной собственности на данный участок по правилам ст. 3.1 Закона № 137-ФЗ и приобретение соответствующего права РФ. При этом Суд добавил, что для государственной регистрации права собственности РФ, ее субъекта или муниципального образования в отношении участка земли правоустанавливающие документы не понадобятся, если соответствующе право было зарегистрировано в ЕГРН.

Верховный Суд отметил, что поскольку право постоянного (бессрочного) пользования на спорный земельный участок зарегистрировано в ЕГРН в установленном порядке и с заявлением о государственной регистрации права федеральной собственности на него Управление Росимущества представило все необходимые документы, суды первой и апелляционной инстанций пришли к правильному выводу о том, что у Управления Росреестра не имелось предусмотренных законом оснований для приостановления государственной регистрации права.

Эксперты «АГ» прокомментировали определение Суда

Ведущий юрист Содружества земельных юристов Никита Семякин полагает, что определение ВС представляет определенный интерес в сфере разграничения госсобственности на землю. «Суды всех инстанций верно определили, что поскольку земельный участок был передан Учреждению, созданному федеральным органом, правомочия собственника такого земельного участка переходят к Управлению Росимущества, – отметил он. – Вместе с тем суд кассационной инстанции ошибочно отметил, что подлежащая применению ст. 3.1 Закона № 137-ФЗ распространяется на земельные участки и объекты недвижимости, имущественные отношения на которые оформлены по состоянию на дату введения указанной нормы».

Эксперт отметил, что указанная статья распространяется и на отношения, которые возникли после ее введения. «Основной сложностью при разрешении спора, на мой взгляд, явилось то, что правоприменительная практика практически не имеет прецедентов разграничения права собственности между муниципальным и федеральным уровнем на основании предоставления земельного участка администрацией. Однако исходя из норм действующего законодательства следует, что поскольку земельный участок передан учреждению МЧС России, созданному и полностью подконтрольному федеральному органу, то полномочия по распоряжению таким земельным участком переходят к Росимуществу как специальному органу, уполномоченному на управление имуществом, относящимся к ведению федеральных органов», – пояснил Никита Семякин.

Он добавил, что несмотря на то, что администрация не была уполномочена на издание актов о разграничении госсобственности на землю, при текущих обстоятельствах разграничение происходит на основании передачи земельного участка фактически федеральному органу государственной власти. «Возможно, после этого определения ВС РФ сформируется судебная и правоприменительная практика разграничения госсобственности на основании передачи земельных участков учреждениям, подконтрольным федеральным органам власти», – предположил юрист.

Адвокат, партнер АБ «КРП» Виктор Глушаков пояснил, что по логике кассации, если на момент вступления в законную силу нормы ст. 3.1 Закона о введении в действие ЗК РФ, земельный участок не обладал признаками, необходимыми для разграничения права государственной собственности, то появление этих признаков после вступления в силу указанной нормы не изменит статус земельного участка. «Суд округа посчитал, что заявителем в регистрирующий орган должны были быть представлены документы, подтверждающие соблюдение условий для разграничения права государственной собственности до вступления вышеуказанной нормы права. Очевидно, что в отсутствие положений закона, запрещающих применять правовую норму на будущие отношения, она подлежит применению, о чем и говорит Верховный Суд», – отметил эксперт.

По его мнению, как правило, подобные оговорки содержатся в тексте закона. «Закрепляя признаки, свидетельствующие о наличии того или иного правового статуса, законодатель автоматически распространяет их действие на все отношения, в том числе будущие. Оговорка о невозможности применения нормы должна быть описана в норме аналогично обратной силе закона или ультраактивности закона, так как она не является правовой конструкцией», – подытожил Виктор Глушаков.

Комментарий к СТ 16 ЗК РФ

Статья 16 ЗК РФ. Государственная собственность на землю

Комментарий к статье 16 ЗК РФ:

1. Положения настоящей статьи дублируют норму п. 2 ст. 214 ГК РФ и устанавливают презумпцию принадлежности земли к объектам государственной собственности, если отсутствуют какие-либо доказательства ее принадлежности к собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований. Значение этой нормы в том, что земельный участок не может считаться не имеющим собственника (бесхозяйным).

В соответствии с п. 10 ст. 3 ФЗ о введении в действие ЗК до разграничения государственной собственности на землю государственная регистрация права этой собственности для осуществления распоряжения землями, находящимися в государственной собственности, не требуется. Поэтому при разрешении споров, связанных с государственной регистрацией перехода права собственности на земельные участки из состава государственных земель при их отчуждении, государственной регистрацией обременений (ограничений) права государственной собственности на земельные участки и сделок с такими земельными участками, следует учитывать, что указанная государственная регистрация осуществляется без государственной регистрации в ЕГРП ранее возникшего права государственной собственности на земельный участок (п. 10 Постановления Пленума ВАС РФ N 11).

Согласно ст. 214 ГК государственной собственностью в России является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности ее субъектам (собственность субъекта Федерации).

Управление и распоряжение земельными участками, находящимися в федеральной собственности или собственности субъектов РФ, осуществляются соответственно Российской Федерацией и ее субъектами. От имени этих субъектов правомочия собственника осуществляют государственные органы в соответствии с их компетенцией. Например, на уровне Российской Федерации права собственника реализуют Правительство РФ, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом. В случаях и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане (ст. 125 ГК).

Федеральный закон о введении в действие ЗК устанавливает особые правила по распоряжению отдельными федеральными земельными участками. Так, Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов РФ полномочия по управлению и распоряжению отдельными земельными участками, за исключением земельных участков, включенных в перечень, утверждаемый Правительством РФ до 1 мая 2007 г. Эти правила действуют в отношении земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в федеральной собственности и не предоставленных в пользование или во владение гражданам либо юридическим лицам, а также предоставленных федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным государственным учреждениям в случае принятия в период с 1 мая 2007 г. по 1 ноября 2008 г. решений об их включении в границы населенных пунктов (для жилищного строительства, строительства объектов социальной инфраструктуры или комплексного освоения в целях жилищного строительства).

Указанные полномочия передаются органам государственной власти субъектов РФ на срок полтора года с даты принятия решения о включении в границы населенных пунктов. Данное ограничение срока не применяется в случае, если до истечения срока органами государственной власти субъектов РФ принято решение о предоставлении земельных участков в постоянное (бессрочное) пользование, заключены договоры аренды земельных участков или безвозмездного срочного пользования земельными участками.

Несмотря на то что в Российской Федерации признаются и равным образом защищаются все формы собственности на землю, нельзя не заметить некоторых особенностей, свойственных государственной или муниципальной собственности («публичной» собственности). Так, в отличие от частного собственника, у государства, муниципального образования нет обязанности использовать землю. Более того, в государственной и муниципальной собственности находятся земли запаса, которые могут быть использованы, как правило, после перевода их в другую категорию. Монополизировав некоторые виды деятельности, только государство может использовать земельные участки определенного назначения, например предназначенные для объектов по хранению и утилизации оружия массового поражения. Существуют и специфичные основания возникновения, прекращения права собственности государственных и муниципальных образований (национализация, изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд, конфискация, реквизиция, приватизация).

2. Государственная собственность на землю возникла в результате национализации земли на основании Декрета II Всероссийского съезда Советов «О земле» 1917 г., Декрета ВЦИК «О социализации земли» 1918 г. и Земельного кодекса РСФСР 1922 г. После образования Союза ССР земля была признана собственностью государства в Общих началах землепользования и землеустройства, утвержденных ЦИК СССР в 1928 г. Законом СССР от 06.03.1990 N 1305-1 «О собственности в СССР» была ликвидирована монополия исключительной собственности союзного государства на землю.

В дальнейшем разграничение единой государственной собственности и передача различных объектов (видов) имущества в федеральную собственность и собственность субъектов РФ производились на основании Постановления Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность», а также распоряжения Президента Российской Федерации от 18.03.1992 N 114-рп «Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности». В приложениях 1 и 2 к названному Постановлению Верховного Совета РФ содержались перечни объектов, относящихся исключительно к федеральной собственности, и объектов, которые могут передаваться в собственность субъектов РФ.

Основания для разграничения государственной собственности на землю были закреплены Конституцией 1993 г., согласно которой к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится разграничение государственной собственности (п. «г» ч. 1 ст. 72).

С реформированием земельных отношений и необходимостью введения многообразия форм собственности на землю потребовалось введение механизма разграничения государственной собственности. Для проведения такого разграничения был принят специальный Федеральный закон от 17.07.2001 N 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю». Этот Закон регулировал отношения, связанные с возникновением права собственности у Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований на земельные участки при разграничении государственной собственности на землю; определял основания внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у названных субъектов возникало право собственности; устанавливал порядок разграничения государственной собственности на землю.

Процедура разграничения государственной собственности на землю включала формирование перечней земельных участков, издание актов Правительства РФ по утверждению перечней земельных участков, землеустроительные действия по формированию земельных участков, государственный кадастровый учет земельных участков и регистрацию права собственности на землю Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований в соответствии с действующим законодательством.

Порядок, предусмотренный в названном Законе, являлся весьма сложным и занимал значительное время. Например, подготовка одного перечня земельных участков при отсутствии спора и при наличии всех необходимых документов в среднем занимала 7 — 9 месяцев. В основном разграничение государственной собственности на землю затронуло выделение федеральных земель. Это привело к тому, что с 1 июля 2006 г. ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» признан утратившим силу.

В современных условиях разграничение государственной собственности на землю производится на основании положений ЗК, ФЗ о введении в действие ЗК и иных федеральных законов. В ст. 3.1 ФЗ о введении в действие ЗК в целях разграничения государственной собственности на землю определены критерии такого разграничения и выделения земельных участков Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований (см. комментарий к ст. ст. 17 — 19).

Государственная регистрация права собственности Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований на земельные участки при разграничении государственной собственности на землю осуществляется на основании заявления исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления либо действующего по их поручению лица. Перечень документов, необходимых для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования на земельные участки при разграничении государственной собственности на землю, утвержден Постановлением Правительства РФ от 30.06.2006 N 404 (СЗ РФ. 2006. N 28. Ст. 3074).

По смыслу п. «г» ч. 1 ст. 72 Конституции во взаимосвязи с ее ч. 3 ст. 5, ч. 2 ст. 8 и п. «д» ст. 71 , разграничение государственной собственности осуществляется между публично-правовыми образованиями, связанными отношениями субординации и координации, которые основаны на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Следовательно, отношения по передаче имущества, находящегося в государственной собственности, обусловливаемые разграничением публично-властных полномочий, представляют собой систему публично-правовых властных отношений, одновременно субординационных и координационных по своему характеру. Именно в силу этого данные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, по общему правилу не регулируются гражданским законодательством, определяющим правовое положение участников гражданского оборота и регулирующим имущественные отношения. Разграничение государственной собственности на землю является специфическим основанием возникновения права собственности на земельные участки.

В п. 10 ст. 3 ФЗ о введении в действие ЗК закреплен порядок распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена. Распоряжение осуществляется после государственной регистрации права собственности на них. В то же время закрепляется, что отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для осуществления распоряжения ими.

По общему правилу право распоряжаться земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, оставлено за органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов. В то же время законодатель устанавливает определенные исключения из этого правила (см. комментарий к ст. 29).

Неразграниченная государственная собственность на землю — что это такое

Из всех известных ресурсов, которыми располагает всякое государство, и Россия не исключение, земля относится к наиболее ценным. Ее даже возможно рассматривать в качестве основы, пусть не единственной. Так что для страны очень важным представляется организовать максимально полный ее учет и, конечно, наиболее эффективно использовать столь важный ресурс в экономике и общественной жизни. Но даже в условиях организации строжайшего учета имеются земельные участки, собственность на которые не разграничена.

Самое простое определение: неразграниченная государственная собственность на землю – это территории, на которые не вносилось никаких записей в ЕГРП о регистрации на них права собственности.

В нашей стране этим целям служит общегосударственный реестр. Здесь регистрируются права собственности и организован учет всевозможных видов недвижимого имущества (включая участки земли).

Не зарегистрировав земельный надел, его невозможно:

И, наоборот, земля, собственность на которую оформлена надлежащим порядком, может быть подвергнута продаже и дарению, передана в наследство и т. п.

Даже может создаться впечатление, что нет никаких проблем с учетом земли, будто в этой сфере полный порядок.

Только вот если внимательно проанализировать статистические данные о землях в РФ, обнаруживается неожиданная вещь.

Что говорят цифры

Согласно данным из Госдоклада о состоянии и использовании земель в РФ, опубликованным на сайте Росреестра, на 01.01.2017 года в административных границах РФ было 1712,5 млрд га земель. Из них лишь 6,7% приходится на долю граждан и частных организаций.

Так что в собственности у государства находится значительная часть ресурса. А это те земли, которые не во владении граждан, организаций, а также муниципальным образованиям (0,7%) (п. 1, ст. 16 ЗК РФ).

По формам собственности все земли РФ распределялись следующим образом:

Тысяч га
Земель – всего	1712519
в собственности:
граждан	114065
юридических лиц	19106
государственной и муниципальной	1579348
РФ	996056
субъектов РФ	18559
муниципальной	12369

Произведя самые простые подсчеты, можно установить, что в рамках государственной собственности есть 552364 тыс. га территорий, не относящихся ни к собственности РФ, ни к муниципальной или региональной собственности. А это означает, что немалый кусок земли чисто формально остается в собственности государства, а на деле непонятно чей.

Виной тому особенности земельного законодательства, по которому часть государственной собственности оказалась нераспределенной среди самих владельцев. Что можно трактовать, как отсутствие фактического хозяина этих территорий. Тем более что наделы эти и на кадастровом учете не состоят.

Их называют землями «неразграниченной собственности». Для них устанавливается совершенно особенный порядок оборота, а также нестандартным путем они могут оказаться предоставленными физическим и юридическим лицам в пользование.

Кто владелец земли в России

Если в чьи-то планы входит оформление прав собственности на такой надел, следует четко понимать, кто именно в нашей стране имеет законное право на владение земельными ресурсами.

1. Прежде всего, это само государство. Именно ему принадлежит немалая доля.
2. Есть еще собственность субъекта Федерации, так называемая региональная собственность, когда правом владения обладают отдельные регионы.
3. Наконец, власть на местном уровне принадлежит муниципальным органам, и с ней часть земель в собственности.

Но, кроме названных главных собственников, такое право есть у юридических лиц и отдельных граждан.

Обычно отношения, которые связывают собственника и его участок земли, простые и понятные. Существуют правообразующие документы, относящиеся к разным правоустанавливающим процедурам. Все территории, находящиеся в частной собственности, имеют четко установленные границы и зарегистрированного в ЕГРП владельца.

Что касается государственных земель, ситуация может оказаться иной.

1. У наделов может быть владелец в лице органа исполнительной власти любого уровня.
2. Есть земли, не передаваемые другим собственникам ни при каких условиях. Природные заповедники – одна их разновидностей таких категорий.
3. Весьма распространена практика, когда участки предоставляется в пользование бессрочно.

Для разграничения их и отнесения к землям федерального, регионального или муниципального значения, требуется зарегистрировать на них права собственности в едином реестре. То есть, каждый земельный надел должен пройти через процедуру постановки на кадастровый учет, после чего собственник его получит о том свидетельство установленного образца.

А если государство передает надел в пожизненное владение, даже наследуемое, появляется некая неопределенность. Ведь пользователи территорий кадастровой регистрации не проходят, так как собственниками не признаны.

Пока такие земли остаются неразграниченными, право распоряжения ею остается у местного самоуправления.

Итак, если для отнесения надела к одной из форм собственности: муниципальной, региональной или государственной нет достаточных оснований, то он получает статус неразграниченной госсобственности. Но это не должно становиться препятствием к распоряжению им.

Законодательное регулирование

1. Конституция РФ. Некоторые из положений Основного Закона страны содержат кое-какие установления, относящиеся к госсобственности на землю:
2. Разграничение ее отнесено к общему ведению страны и ее субъектов. Издаваемые законопроекты и принимаемые на их основе нормативно-правовые акты вступать в противоречие с федеральным законодательством не должны (п. 1 ст. 72).
3. Лишить любого имущества возможно, лишь имея на то решение суда. Может быть произведено и принудительное отчуждение, но только при условии, что и гражданским, и юридическим владельцам наделов предварительно произведено равноценное возмещение.
4. Законы РФ. С принятием на рубеже веков Федерального закона «О разграничении земель…», собственно, процесс и начался. Только вот переход земель в собственность местных властей оказался делом довольно продолжительным. И уже после 2006 года на смену этому законодательному акту пришли новые, которыми как раз был внедрен новый порядок для прохождения разграничения государственных земельных владений:
5. Гражданский кодекс РФ,

• устанавливающий основания, что позволяют возникнуть обязанностям и возможностям, юридическому статусу лиц или общественных образований и правилам для госрегистрации;
• регулирующий право собственности;
• дающий определение объектов недвижимости.

1. Земельный кодекс РФ, где четко определены понятия государственной, региональной и муниципальной собственности. Именно его положения позволяют утверждать, что отсутствие правоудостоверяющего документа для государства – это не препятствие, чтобы распоряжаться этими землями. Но, как только у участка обозначены границы, он сформирован и на него зарегистрированы права, он перестает быть неразграниченным и становится чьей-то собственностью. В марте 2015 в ЗК РФ внесены очередные изменения, по которым распоряжаться неразграниченными землями муниципального (районного) уровня получили право городские и сельские поселения, а обратная передача полномочий не предусмотрена.
2. «О введении в действие ЗК РФ» (ФЗ №137), в нем определены признаки, по каким разграничиваются конкретные виды земельных участков. По этому закону муниципальные районы обрели возможность распоряжаться неразграниченной землей. Исключение составили лишь Москва, Санкт-Петербург и Севастополь.

Отдельные предписания содержат иные ФЗ, правительственные постановления и другие нормативные акты. Так, например, в письме Минэкономразвития РФ от 08.10.2013 г. содержатся рекомендации о том, как подготовить план межевания, а также, каким образом согласовывать границы надела.

Важно! Участки, что заняты органами местного самоуправления и казенными заведениями, сельскохозяйственные территории – относят обычно к землям региональным. А те, на которых выстроены знания администраций муниципалитетов – муниципальные.

Какие территории относят к неразграниченным

Как уже сказано раньше, наделы земли, оказавшиеся незакрепленными за каким-либо органом власти, относят к неразграниченным государственным участкам.

Таким образом, среди них оказываются:

• сельхозучастки;
• земли, что изъяты из оборота, или имеют в нем ограничения;
• наделы, расположенные внутри поселений;
• участки, на которых планируется промышленное строительство.

Обычно это бывшие площади сельскохозяйственного назначения, по самым разным причинам ставшие непригодными для сельхозиспользования и переведенные в статус промышленных земель.

На долю сельскохозяйственных территорий, расположенных довольно далеко от населенного пункта, но остающихся при этом разрешенными для пользования (за исключением возведения на них долговременных строений), приходится наибольшая доля неразграниченных земель.

Использовать неразграниченные участки можно следующим образом:

• предоставление муниципалитету или субъекту РФ в пользование;
• передача в аренду (когда поступления средств от нее станут пополнять бюджет того уровня власти, которая полномочна заключать договоры аренды) или в безвозмездное пользование компании или частному лицу;
• разграничение земли для последующего ее использования.

Кто вправе предоставлять земельный фонд:

• власти города или муниципального округа;
• местные органы поселений.

У муниципальных властей есть законное право и полномочия предоставлять неразграниченные участки на собственных внутренних территориях, а также земли сельских поселений, что относятся к их округу.

Неразграниченные наделы в городах-федералах, на федеральных и межрегиональных трассах вправе предоставить лишь федеральное правительство.

Основания, необходимые для разграничения земель

Есть немало причин, чтобы разграничить территории. Таковыми служат:

• передача их в собственность гражданам;
• привлечение инвестиций для развивающихся территорий;
• исполнение местных и региональных программ, в ходе реализации которых нуждающиеся обеспечиваются участками земли;
• передача наделов с государственного на региональный баланс;
• обретение собственниками построек, возведенных на участках, законного права распоряжения земли под ними в полной мере (это касается исключительно собственника недвижимости).

Правовые особенности и последствия пользования неразграниченными землями

Особый порядок эксплуатации таких земель связан, прежде всего, с тем, что надел остается собственностью государства:

• невозможно оформить участок в собственность никакими выкупами или другими юридическими сделками до той поры, пока он не переведен в один из видов собственности;
• пользоваться такими землями возможно, лишь заключив предварительно специальное соглашение с органом власти, уполномоченным распоряжаться госимуществом;
• существуют лишь две формы использования для неразграниченных земель.

Первое – это аренда (это относится к гражданам и частным организациям), а также бессрочное пользование на постоянной основе. Новое соглашение может заключить только юр. лицо; те, что подписаны до 2006 года с гражданами перезаключению не подлежат, но продолжают действовать, пока участок не переоформлен в собственность или землепользователь не откажется от него.

Как только госсобственность на земли муниципалитетов, территории РФ, ее субъектов установлена, немедленно наступают правовые последствия.

Согласно ЗК РФ управляются земельные наделы исключительно тем публичным образованием, которому они принадлежат. Только у него есть законное право ими распоряжаться, а также назначать величину и порядок внесения арендной платы.

В ходе разграничения собственности на землю, различных согласований достаточно часто возникают споры, даже конфликты. Все же законодательная база остается пока несовершенной, а участникам взаимодействий в рассматриваемой сфере то и дело приходится сталкиваться с пересечением интересов.

Решению этих проблем служат предусмотренные законодателем согласительные процедуры и возможность обратиться в судебную инстанцию.

Оборот земель неразграниченной государственной собственности

Большинство земель в России находится в государственном владении. Государственные земельные наделы могут находиться под юрисдикцией органов власти разного уровня, в зависимости от порядка разграничения таких наделов, а могут быть неразграниченными.

Для неразграниченных земель действует особый порядок оборота и предоставления в пользование гражданам и юридическим лицам.

• 8 (800) 350-02-93– Регионы
• +7 (499) 938-72-19–Москва
• +7 (812) 425-64-79–Санкт-Петербург

Понятие и виды государственной собственности на землю

К землям, находящимся в государственной собственности, относятся такие наделы, которые не принадлежат гражданам, частным организациям или муниципальным образованиям, согласно пункту 1 ст. 16 ЗК РФ.

Все участки, находящиеся в частных руках, имеют определённые границы и зарегистрированного владельца в ЕГРП, а государственные земли могут, как иметь собственника в лице органа исполнительной власти, так и быть неразграниченными. Пункт 2 ст. 16 ЗК РФ определяет следующие виды государственной собственности:

• Федеральные земельные участки;
• Земли, находящиеся в собственности региональных властей;
• Земли муниципалитетов;
• Неразграниченные земельные наделы.

Законодательное регулирование

Разграничение земель началось в 2001 году с принятием закона «О разграничении земель…», но переход участков в собственность местных властей происходил очень медленно, и в 2006 году данный закон утратил силу, и порядок разграничения государственных земельных владений стал определяться следующими законами:

• Земельным кодексом (ЗК РФ);
• Законом № 137 «О введении в действие ЗК РФ»;
• Гражданским кодексом РФ;
• Иными федеральными законами и постановлениями Правительства РФ.

Земельный кодекс определяет понятия государственной, региональной и муниципальной собственности, а закон № 137 определяет разграничение отдельных видов участков.

Гражданское законодательство регулирует понятия собственности и использования недвижимости без права владения (аренда, сервитут и т.д.), такими способами могут использоваться неразграниченные земли.

Согласно п. 1 ст. 3.1 ФЗ № 137, к федеральной собственности относятся:

• Земли правительственных зданий и учреждений;
• Участки казённых и унитарных предприятий;
• Участки Академии наук и связанных с ней организаций;
• Земли госкомпании Росавтодороги.

Участки городов федерального значения (Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя) регулируются федеральным законодательством как земли отдельных субъектов РФ.

Какие земли могут быть в неразграниченной государственной собственности?

Таким образом, в неразграниченной собственности относятся следующие участки:

• Сельскохозяйственные участки;
• Земли, изъятые из оборота или ограниченные в нём;
• Неразграниченные земли внутри поселений;
• Незанятые строениями участки, предназначенные для промышленности.

К последней категории обычно относят бывшие сельскохозяйственные земли, которые в силу различных факторов (воздействие техногенной среды, природные катаклизмы и т.д.) стали непригодны для использования в сельском хозяйстве и переведены в категорию промышленных земель.

Самый большой процент неразграниченных земельных наделов – это сельскохозяйственные территории, находящиеся в значительном отдалении от поселений и имеющие вид разрешённого пользования, исключающий возможность возведения долговременных построек, например, участки для полевого подсобного хозяйства или огородничества.

Предназначение и использование неразграниченных земель

Отсутствие зарегистрированного в Росреестре права владения неразграниченными землями за конкретны органом власти не является препятствием для использования таких земель (п. 1. ст. 3.3 ФЗ № 137). Неразграниченные земельные наделы могут быть использованы следующими способами:

• Путём предоставления в пользование муниципалитетам или субъектам федерации;
• Предоставлением частным лицам и компаниям в аренду или безвозмездное пользование;
• Путём разграничения для дальнейшего использования.

Использование земель из числа неразграниченной собственности происходит в порядке их предоставления заявителям уполномоченными органами власти. Такими органами могут выступать, согласно п. 2 ст. 3.3 закона № 137:

• Городские власти;
• Органы самоуправления поселений;
• Власти муниципальных округов.

При предоставлении неразграниченных земель в аренду, доходы от такой аренды будут направляться в бюджет местных (городских или муниципальных) властей, обладающих полномочиями на заключение арендных соглашений (п. 15 ст. 3.4 ФЗ № 137).

Институт развития жилищной сферы вправе контролировать использование муниципальными и городскими властями неразграниченных земель и подавать таким властям заявления о переводе управления неразграниченными землями на федеральный уровень, если федеральное управление будет целесообразным с точки зрения единого института развития.

Предоставление неразграниченных территорий городов федерального значения, а также федеральных и межрегиональных трасс находится в ведении федерального правительства.

Как правило, публичный сервитут устанавливается по решению местных властей.

Физические лица могут проверить сумму земельного налога, зная свой ИНН. Как это сделать, подробно описано в нашей статье.

Что такое кадастровый план территории и как он выглядит? Вся информация здесь.

Необходимость и порядок разграничения земель

Разграничение земельных участков, находящихся во владении государственных властей, осуществляется в целях:

• Предоставления участков разграниченных земель в собственность частным лицам;
• Развития территории и привлечение инвестиций;
• Реализации местных и региональных социальных программ, связанных с предоставлением земельных участков нуждающимся;
• Снятия участков с государственного баланса и перевод их на баланс регионов;
• Реализации программ регионального развития;
• Возможности собственникам строений полноправно распоряжаться участками под ними.

Последняя цель реализует исключительное право на земельный надел, возникающее у собственника недвижимости на таком наделе.

Если на неразграниченных землях в рамках их законного использования были возведены строения, правом собственности на которые обладают местные органы исполнительной власти или частные лица, то такие лица могут оформить земли в собственность, но прежде этого данные земли подлежат разграничению.

Процедура разграничения имеет следующий порядок:

1. Глава муниципального или регионального органа власти подаёт заявление в федеральное Министерство земельных отношений с заявлением о разграничении земли, приложив документы;
2. Уполномоченный на решение вопросов распределения земель комитет министерства рассматривает заявление в течение 30 дней;
3. Выносится решение о разграничении земли в собственность органа власти, представляемого заявителем, или об отказе в разграничении;
4. При положительном решении заявитель осуществляет кадастровые работы по согласованию с федеральным комитетом;
5. После получения кадастровых документов регистрируется право муниципальной собственности.

Вместо главы муниципального района заявление может подать его заместитель или уполномоченный сотрудник местного комитета земельных ресурсов.

В тексте заявления следует указать:

• ФИО и должность заявителя;
• Полное наименование органа исполнительной власти, который представляет заявитель;
• Основания для разграничения земель в пользу данного органа власти;
• Кадастровый номер земельного надела;
• Реквизиты проекта межевания запрашиваемых земель;
• Цели и план использования участка.

К заявлению нужно приложит следующие документы, в зависимости от целей разграничения:

• Проект межевания территории (если земля разграничивается в целях строительства);
• Комплексный проект развития территории;
• План предоставления участков гражданам;
• План застройки территории;
• Свидетельство о праве муниципальной или региональной собственности на строения, расположенные на запрашиваемых землях.

При получении положительного решения заявителю выдаётся скорректированная федеральным комитетом схема, содержащая информацию о площади и расположении неразграниченного участка земли.

На основании такой схемы заявитель должен заказать в геодезической фирме, имеющей соответствующую лицензию, кадастровые работы, направленные на определение точных границ предоставленной земли, после чего нужно утвердить полученный межевой план в федеральном комитете. Регистрация муниципального права собственности происходит путём обращения представителя местных властей в отделение Росимущества.

Итак, под неразграниченной государственной земельной собственностью понимаются участки, управление которыми не отнесено к федеральным, региональным или муниципальным властям. Неразграниченные земли могут использоваться как после их разграничения, в результате которого они перейдут к конкретному органу власти, так и без разграничения, тогда земли могут предоставляться в пользование (но не собственность) частных лиц по их заявлению местным властям.

Не нашли ответа на свой вопрос? Звоните на телефоны горячей линии. 24 часа бесплатно!